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关于《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》政策解读

为鼓励和引导社会力量投资兴办社区养老服务驿站,促进社区养老服务驿站可持续运营,2018年4月,市民政局、市发展改革委、市财政局、市人力社保局、市老龄办联合印发了《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》(以下简称《办法》)。

一、政策背景

2016年以来,为构建市、区、街道(乡镇)、社区(村)四级养老服务体系,我市制定实施了《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》、《关于无偿提供社区养老服务设施用于驿站运营的通知》、《北京市社区养老服务驿站设施设计和服务标准(试行)》、《北京市社区养老服务驿站建设规划(2016年-2020年)》、《关于做好农村幸福晚年驿站建设的通知》等10多项政策,按照“设施政府无偿提供、运营商低偿运营”的思路,积极鼓励社会力量建设具有日间照料、助餐服务、健康指导、呼叫服务、文化娱乐、心理慰藉等基本服务功能的社区养老服务驿站,就近为居家老年人提供便捷高效的周边、身边和边服务。截至2017年底,全市已建成运营驿站380家。在推进驿站建设过程中,基层同志和驿站运营方普遍反映当前不少驿站运营困难,存在不同程度亏损,希望政府给予适当运营支持。考虑到驿站是政府为社区老年人提供基本养老服务的重要载体和主要途径,是构建“三边四级”养老服务体系的基层基础,同时也承担着部分政府基本公共服务,市民政局牵头研究制定了《办法》。

二、制定过程

2017年初以来,我们启动了驿站运营扶持政策创制工作,在广泛调研、多次召开座谈会基础上,形成了《办法》,初步明确了驿站运营扶持措施及补贴标准。从8月下旬开始,市民政局、市财政局委托中逸会计师事务所对7月底前已开业运营的129家驿站开展了运营成本调查,全面了解掌握社区养老服务驿站基本情况、盈亏状况、收入来源、成本构成。同时,为缓解驿站运营初期的困难,市民政局、市财政局、市老龄办于2017年9月联合印发《关于2017年加强社区养老服务驿站运营支持工作的通知》,通过财政转移支付方式,对备案公告运营的226家驿站给予每家20万元的一次性运营补助资金。为进一步规范资金管理使用,又下发了《关于规范使用市财政转移支付给予驿站一次性运营补助资金的通知》。2017年11月,根据驿站经营成本调研报告,我们对《办法》进行了调整完善,征求了市人大、市政协、市发展改革委、市财政局、市人力社保局、市商务委、市卫生计生委和各区民政局的意见,并面向社会公开征集意见,提请法制部门进行了合法性审查和公平竞争审查。2018年5月,在充分吸纳各方合理意见基础上,市民政局、市发展改革委、市财政局、市人力社保局、市老龄办正式印发了《办法》。

三、主要内容

《办法》分总则、服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴、运维支持、资助审核及发放、管理与监督、附则等8章29条。

(一)关于驿站界定标准。按照《办法》规定,城市社区养老服务驿站与农村幸福晚年驿站将享受不同的运营支持政策。城市社区养老服务驿站与农村幸福晚年驿站的界定标准,原则上以驿站所在社区的居委会或村委会建制作为依据。城乡结合部地区建设的驿站,一般视同城市社区养老服务驿站;区民政局、区老龄办认为确有必要,可认定为农村幸福晚年驿站,并在申请备案公告时做出书面说明。

(二)关于运营扶持措施。主要有服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴和运维支持等四个方面。

1.服务流量补贴。服务流量补贴是根据驿站服务收费流量总和的一定比例给予的资助补贴。实行服务流量补贴,有助于引导驿站更多为老年人提供服务,体现“服务越多、补助越多”导向,防止驿站不积极主动开展业务而依靠运营补贴勉强生存,进而造成设施资源的浪费。

(1)服务流量补贴原则。服务流量补贴坚持线上统计、精准补贴和适度倾斜原则。具体而言:一是线上统计原则。驿站所有服务流量数据均通过北京市社会福利信息系统归集,业务主管部门将依托信息系统归集的信息进行服务流量核定。未通过信息系统归集的信息,不能纳入服务流量补贴范畴。二是精准补贴原则。通过精准掌握驿站开展养老服务情况,有针对性地对驿站助餐、助洁、助浴、助医、助行、健康指导、康复护理、代办等收费服务流量给予补贴,有利于提高资金使用的精准性,实现精准管理。三是适度倾斜原则。主要是加大对农村驿站服务流量补贴的倾斜力度,以及政府未能提供设施,运营方利用自有设施和租赁设施用于驿站建设运营等两种特殊情形。

(2)服务流量补贴标准。一是关于补贴标准设定。《办法》规定,服务流量补贴按照不低于服务总收入50%的比例予以资助,即驿站每收取老年人100元费用,政府将给予50元的补贴,相当于老年人每次消费政府给予了33.3%的补贴。在征求意见过程中,有的区认为现行服务流量补贴标准偏高,驿站每收费10元就可以申请到不低于5元的补贴,会让驿站获得过多补助资金。其实,在制定政策过程中,我们是在统筹衡量驿站盈亏状况的基础上综合拟定的扶持措施,运营扶持的主要目的是避免驿站因部分承担政府基本公共服务、对老年人不收费或低收费而引发的亏损现象。驿站获取的服务流量补贴需统筹用于弥补驿站整体运营亏空,而不仅仅用于弥补收费项目成本支出。从目前驿站盈亏状况来看,服务总收入50%的补贴标准尚不能有效解决驿站亏空。所以各区在确定本地服务流量的补贴标准时,要从综合、全局的角度进行考量。

二是关于两类特殊情形。《办法》规定对于农村幸福晚年驿站,以及经政府同意、运营方利用自有设施或租赁设施用于社区养老服务驿站建设运营的,按照实际服务流量补贴的1.5倍予以资助,也就是说驿站每收费100元,政府将给予75元补贴,相当于老人每次消费政府补贴了42.8%的补贴。考虑农村地区老年人较少,服务人群有限,根据市民政局、市发展改革委、市农委等11个部门《关于加强农村养老服务工作的意见》(京民福发〔2017〕389号)精神,为进一步加强对农村驿站建设运营的倾斜力度,农村驿站服务流量按照实际服务流量的1.5倍进行核定。

关于养老服务设施费用支持,在严格落实《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》“政府无偿提供设施”的前提下,对于实践中出现的政府未能无偿提供设施,但经政府同意、由运营方利用自有设施或租赁设施用于驿站建设运营的,其服务流量补贴按照实际流量的1.5倍予以资助。

在此,特别对利用国家机关、企事业单位提供设施建设的驿站如何享受运营扶持问题做个说明。通常,它们是国家机关、企事业单位与驿站运营方通过签订合作协议方式,以无偿提供设施为要件换取运营方低偿为国家机关、企事业单位内部职工提供居家养老服务。从支持社会力量共建共享的角度,我们鼓励支持国家机关、企事业单位拿出更多的场地设施,无偿提供企业或社会组织建设运营驿站。对于这类驿站,只要驿站运营方能够提供设施使用合作协议,也可视同租赁设施用于驿站建设的特殊情形,给予1.5倍加倍倾斜支持政策。

(3)服务流量补贴范围。《办法》规定,服务流量补贴范围不包括驿站的照料服务收入以及承接政府购买服务收入。照料服务收入是指驿站为老年人提供日间托养、短期全托、全托照料等照料服务获取的收入。政府购买服务收入是驿站因各级业务部门通过政府购买服务方式,委托驿站为特定对象提供养老服务而获得的收入。除照料服务收入、政府购买服务外,驿站为老年人提供的助餐、助洁、助浴、助医、助行、健康指导、康复护理、代办、呼叫服务等方面的收费服务项目均可以纳入服务流量补贴范围。另外,护理站依托社区养老服务驿站提供服务的,其提供服务产生的流量可视同社区养老服务驿站服务流量。

这里,重点就两个问题进行说明:一是非京籍老人是否纳入服务流量补贴对象问题。驿站收取老年人费用属于市场行为,对于京籍老年人和非京籍老年人收费没有区别。因此,驿站为非京籍老人提供的服务同样纳入服务流量补贴范围。二是托养对象同时享受了其他服务,是否纳入服务流量补贴问题。《办法》中的托养流量补贴对象通过签订托养协议方式入住社区养老服务驿站,服务内容应当包含了助餐、助浴、助洁等项目。因此,托养对象接受的其他服务项目不计入服务流量补贴范畴。

(4)服务流量补贴重点支持方向。根据《办法》规定,服务流量补贴的重点支持方向有三个方面:

一是上门入户服务。鼓励驿站上门为老年人提供助餐、助洁、助浴、助医、助行、代办、康复护理等居家服务。

二是做实呼叫服务。目前,许多驿站对于呼叫服务理解比较简单,认为只是设个专席、派专人收集老年人的服务需求就行,所以目前呼叫服务基本没有收益。社区养老服务驿站作为社区居家养老服务的总服务台、供需对接平台,完全可以通过聘用专业社工开展需求挖掘、资源整合、供需对接等方式,集聚一批专业优质服务商,逐渐固定一批有刚性需求的用户,为老年人提供更多的专业养老服务。2018年,市民政局、市财政局及市老龄办联合下发了《建立居家养老巡视探访服务制度的指导意见》,通过电话问候、上门巡访等形式,对本市不少于5万有需求的独居、高龄老年人提供巡视探访服务。巡视探访其实也是呼叫服务的一种有效支撑措施,通过巡视探访,经常去老人家中嘘寒问暖,了解老人所思所想,无形中也就掌握了老人的服务需求,对于做好供需对接具有十分重要意义。

三是鼓励为托底保障对象、困境保障对象、重点保障对象提供服务。2016年,市老龄委出台了《关于加强老年人分类保障的指导意见》(京老龄委发[2016]14号),综合考虑经济状况、生理心理、家庭结构、社会优待、社会身份等因素,将老年人划分为托底保障群体(本市户籍城乡特困人员)、困境保障群体(本市户籍的低保或低收入等经济困难家庭中失能、孤寡或高龄的老年人)、重点保障群体(本市户籍的全部或部分丧失自理能力的老年人,以及其他面临困难、市场和社会家庭难以独立解决的老年人,主要包括失能、失智、残疾老年人、独居老年人、高龄老年人)、一般保障群体(上述三类群体外的常住老年人)。这些群体是社区养老服务驿站的重点服务对象。驿站对辖区内老年人的这些群体必须做到心中有数,切实为组织或他们提供便捷且专业的养老服务。当前,北京市各区正在开展精准帮扶需求调查,对托底保障对象、困境保障对象、重点保障对象的基本情况和服务需求做全面调查。各区要妥善运用精准帮扶调查结果,为开展精准帮扶工作提供支持。各区在制定实施方案过程中,应对这方面内容予以进一步细化规范。

2.托养流量补贴。托养流量补贴是指根据社区养老服务驿站开展照料服务给予的资助补贴。照料服务包含日间托养、城市社区养老驿站的短期全托、农村幸福晚年驿站的全托照料三种形式。

(1)关于托养流量补贴标准。《办法》规定,参照养老机构运营补贴政策有关精神,按照实际收住老人情况,日间托养按照每人每天给予不低于15元的托养补贴。短期全托每人每天给予不低于30元的托养补贴。区别于城区驿站,农村幸福晚年驿站全托照料每人每月给予不低于1000元的托养补贴。一是日间托养和短期全托补贴标准。结合社区养老服务驿站当前运营状况,确定了短期全托补贴标准,即每人每天不低于30元;减半确定了日间托养补贴标准,即每人每天15元。考虑到《社区养老服务驿站设施设计和服务标准(试行)》“短期全托时间原则上不得超过15天”的规定,短期全托按照天数计发托养补贴,没有按照每月计发。

二是农村幸福晚年驿站全托照料补贴。2017年市民政局、市老龄办印发的《关于做好农村幸福晚年驿站建设工作的通知》,规定农村幸福晚年驿站“具备条件的,可为老年人提供全托照料”。为加大对农村倾斜力度,《办法》提出农村驿站全托照料补贴标准为每人每月1000元。因此,只有农村幸福晚年驿站才能享受每接收1名老人每月不低于1000元的全托照料补贴。

(2)关于托养流量补贴的限制性规定。一是托养流量补贴位限制。根据民政部《养老机构管理办法》,设立养老机构要求床位数在10张以上。也就是说,养老床位达到10张(含)以上,就应当注册养老机构,按养老机构进行管理。因此,每家驿站享受托养流量补贴的短期全托(城市驿站)、全托照料(农村驿站)床位数量不得超过9张。目前,一些农村幸福晚年驿站设置床(椅)位较多,建议设定其中9张为全托照料床位,其他设置为日间照料床(椅)位。需要说明的是,《办法》并未对日间托养补贴床位数作出限制。

二是托养流量补贴的认定条件。为规范托养流量补贴申领,要求社区养老服务驿站应当与托养服务对象签订托养服务协议,建立明确的法律关系。对于部分老年人在驿站玩玩牌、活动活动,中午顺便睡个午觉的情形,不应视为日间托养。按照《办法》规定,一般至少每天固定到驿站接受综合日间照料服务6个小时以上,才能够认定为日间托养。

(3)关于托养补贴的鼓励性规定。社区养老服务驿站主要服务对象应为失能、失智、失独、高龄、独居等刚性需求老年人。为此,鼓励社区养老服务驿站将家庭床位作为驿站的延伸床位,通过签约服务等方式定期上门入户为他们提供照料服务。对于驿站签约服务的家庭床位,各区可研究制定相应扶持措施给予托养流量补贴,但重点要在加强监管方面探索创新,避免出现托养流量补贴不精准、虚报床位现象。

3.连锁运营补贴。连锁运营补贴是指对品牌供应商承接若干家社区养老服务驿站建设运营,并实施同一服务标准、品牌连锁运营给予的奖励补贴。《办法》提出,按照社区养老服务驿站连锁机构的数量给予连锁补贴,每连锁运营1家社区养老服务驿站给予不低于5万元的一次性补贴。

推行社区养老服务驿站连锁品牌运营是我市扶持专业运营、加快服务业发展的重要举措。目前,本市驿站连锁运营主要有两种方式:一是由品牌运营机构跨街道承接多家驿站实行连锁式运营,二是由街乡镇养老照料中心承接服务区域内所有驿站的运营。对于品牌运营机构跨街道承接驿站运营的,《办法》明确提出要以区为单位,由运营方确定其中一家驿站法人作为连锁运营主体,统一申领连锁运营补贴,连锁补贴数量以其连锁运营驿站数量为依据,如某家品牌连锁机构在某区连锁运营10家驿站,实际申请连锁补贴的驿站数量应为9家。

为促进驿站和街乡镇照料中心的功能分级和有效衔接,提倡由街乡镇养老照料中心承接服务区域内社区养老服务驿站的建设运营。对于街乡镇养老照料中心承接区域驿站运营的,各区可结合实际,按照实际运营的社区养老服务驿站数量给予连锁补贴。

5.运维支持。2017年市政府办公厅下发的《关于全面放开养老服务市场 进一步促进养老服务业发展的实施意见》,明确“社会资本利用其他用途房产和土地投资建设的养老服务设施,经民政部门按照相关规定认定为养老服务机构的,实行水电气热收费与居民用户同价”。依据市政府文件精神,《办法》明确“经民政部门按照相关规定认定为养老服务机构的,实行水电气热收费与居民用户同价”。

在这里,特别强调一下,社区养老服务驿站是指经市业务主管部门备案公告的城市社区养老服务驿站和农村幸福晚年驿站等养老服务机构。因此,已经市业务主管部门备案公告的社区养老服务驿站具备养老服务机构资质,可享受水电气热收费与居民用户同价优惠政策。对于驿站申请水电气暖民用价格优惠有关程序,参照市发展改革委 市民政局《关于本市社会福利机构水电气价格有关问题的通知》(京发改[2012]78号)执行。

(三)关于资助审核发放。

1.运营扶持申请的提出。具体分为两种情况:第一,《办法》实施前已经备案公告的社区养老服务驿站。截至2017年底,全市备案公告运营驿站380家,预计《办法》实施之前备案公告的驿站还将增多。对于此类驿站,《办法》要求各驿站应于本办法实施之日起30日内向区业务主管部门提交享受社区养老服务驿站运营扶持申请。第二,《办法》实施之后备案成立的社区养老服务驿站。要求各驿站应在备案公告之日起30日内向区业务主管部门提交享受社区养老服务驿站运营扶持申请。在社区养老服务提交的《关于享受社区养老服务驿站运营扶持政策的申请》中,驿站应承诺在今后运营服务管理过程中,按照本市有关政策规定,如实采集服务信息,包括服务时间、服务对象、服务项目、服务时长、服务收费等,并确保采集信息资料的真实性、准确性。

2.补助资金审核及发放程序。一是流量补贴的审核发放。服务流量补贴、托养流量补贴每季度拨付一次。每季度末,区业务主管部门、区财政局依据市社会福利信息平台采集的数据,分别核定上季度每家社区养老服务驿站的服务流量补贴、托养流量补贴,并于下季度首月的10日前完成资金拨付。受财政资金使用安排,第四季度的补贴资金可能难以在规定时限进行拨付,各区可结合实际,顺延拨付第四季度的服务流量补贴和托养流量补贴资金。考虑到各区实际情况不同,《办法》规定,可直接将服务流量补贴、托养流量补贴拨付至社区养老服务驿站运营方法人账户,也可通过街乡镇拨付。具体拨付方案,由各区自行决定。我们提倡将资金直接拨付至驿站运营方法人,避免因资金拨付环节繁琐造成资金不能及时拨付到位。

二是连锁运营补贴的审核发放。为便于各区提前将连锁运营补贴纳入财政预算,考虑到完整财政预算年度因素,《办法》要求连锁运营补贴申请应于每年8月底前提出,区业务主管部门于下一年度2月底前完成资金拨付。

由于连锁运营补贴为一次性补贴,拨付频率相对较少,《办法》规定,连锁运营补贴由区业务主管部门直接拨付至社区养老服务驿站法人账户。

(四)关于运营扶持经费。驿站运营扶持补贴原则上实行后补制,所需经费由各区财政负担。考虑到各区经济发展水平不同,《办法》提出的资助标准均为最低标准。各区应在本办法资助标准的基础上,结合本区实际需求、财力等,进一步加大对本区属地驿站的运营支持。

关于2018年驿站运营扶持经费保障,2018年2月,市民政局、市财政局、市老龄办印发了《关于统筹分配拨付各区2018年养老服务专项资金有关工作的通知》(京民老龄发〔2018〕57号),规定2018年因素法资金首要用于保障建设社区养老服务驿站及运营扶持等三项重中之重的工作任务。为此,需要各区统筹分配、合理安排市级财政转移支付资金,确保安排足额资金用于保障驿站运营扶持。

(五)关于驿站管理监督。社区养老驿站运营扶持资金涉及运营主体、服务对象众多,服务信息归集、采集难度特别大,对加强驿站监管工作提出了非常高的要求。《办法》重点从两个方面强化了监管力度。

1.实行信息化管理。为实现驿站运营扶持的精准化管理,市社会福利综合管理平台归集的数据作为驿站运营资助的唯一依据。为此,《办法》规定,驿站相关数据应归集至市社会福利综合管理信息系统,同时开通养老助残卡、民政一卡通刷卡计次功能,如实采集服务信息,包括服务时间、服务对象、服务项目、服务时长、服务收费等,并引导老年人通过刷卡方式实现服务信息采集。目前,我市65周岁以上老年人已经持有养老助残卡、民政一卡通,可以实现刷卡记录服务信息。对于60周岁至64周岁老年人,目前我市业务主管部门正在积极为他们制作养老助残卡、民政一卡通。在过渡阶段,可以通过刷卡或签约服务方式记录服务信息。待所有老年人都配发卡片后,应全部通过刷卡方式实现服务信息计次。

2.明确监管责任。为确保驿站服务信息采集的准确性,《办法》规定,区业务主管部门应加强对运营扶持资金的监督管理,委托第三方社会专业机构,定期对社区养老服务驿站归集信息的真实性、准确性进行抽查、核查。

社区养老服务驿站要主动接受政府业务主管部门及委托的第三方社会专业机构的检查监督。

3.加大惩处力度。区分主、客观等不同原因,《办法》明确了驿站归集信息失真情况的不同惩处措施:

一是非主观故意造成的信息失真。凡发现驿站通过市社会福利综合管理平台归集信息出现错误,经核查属非主观故意造成的,责令限期整改;超出(含)三次的,取消运营扶持补贴获评资格。

二是主观故意造成的信息失真。凡发现驿站主观故意、有违诚信、弄虚作假、虚报冒领运营扶持资金的,一经核实,取消运营扶持补贴获评资格,纳入本市养老服务业黑名单;运营扶持补贴已发放的,由区业务主管部门依法追回相关财政补助资金;构成犯罪的,移送司法机关处理。

虚报冒领的具体情形包括但不限于以下情形:第一,虚报实际收住老人床位数。第二,将日间托养床位作为短期全托或全托照料床位。第三,将托养收入、政府购买服务收入计入服务总收入。第四,与他人合谋套取服务流量补贴。比如,驿站在未为老人提供服务的前提下,通过刷养老助残卡收取老人费用再以现金形式返回老人,实现虚报服务收入套取服务流量补贴的目的。

三是特殊情况的惩处。驿站发生重大责任事故,且造成重大社会负面影响,取消自重大责任事故发生之日起一年内的运营扶持补贴获评资格。

(六)关于实施时限。《办法》自2018年7月1起施行,主要是便于驿站安装社会福利综合管理信息系统、服务信息采集设施设备等提供准备时间,同时为各区制定实施方案预留时间。

考虑到不少驿站开业运营时间较短,目前较难对驿站长期运营状况做出准确评估,《办法》规定,本办法实施三年。届时,市民政局、市发展改革委、市财政局、市人力社保局、市卫生计生委、市老龄办等部门根据实际执行绩效等情况进一步研究长效性政策。在执行过程中发现问题的,各区要及时协调解决,并及时向市业务主管部门反馈。